Wynne Godley (1926-2010) był ekonomistą brytyjskim. Przewidział koniec boomu gospodarczego lat siedemdziesiątych i 3-milionowe bezrobocie w Anglii w latach 80-tych. W 1992 roku ostrzegał, że bez wspólnej polityki fiskalnej, która zastąpiłaby ruchy walutowe, pojawią się problemy w planowanej wówczas strefie euro. W 1998 roku, czyli na długo przez kryzysem subprimes z 2008 roku, był jednym z pierwszych, którzy uprzedzali, że rosnące prywatne zadłużenie amerykanów ("dług prywatny", czyli przeciwieństwo "długu publicznego"), będzie nie do zniesienia na dłuższą metę i doprowadzi do krachu.
W 1992, kiedy opublikował «Maastricht and All That», który tłumaczę poniżej, pojęcie "strefy euro" nie było jeszcze znane. Mówiło się o "wspólnocie gospodarczo-walutowej". Artykuł został napisany po pierwszym, nieudanym referendum w Danii dotyczącym ratyfikacji Traktatu z Maastricht.
Maastricht and All That
Wielu ludzi w Europie zdało sobie nagle sprawę z tego, że niewiele wiedzą o Traktacie z Maastricht , ale obawiają się, że zmieni ich życie. Ich uzasadniony niepokój skłonił Jacques Delors'a do złożenia oświadczenia, że w przyszłości należy konsultować i poważniej brać pod uwagę opinie zwykłych ludzi. Mógł pomyśleć o tym wcześniej.
O ile popieram dążenie do integracji politycznej w Europie, o tyle uważam, że propozycje Traktatu z Maastricht w obecnym kształcie posiadają poważne wady, a także, że publiczna dyskusja na ich temat była dziwnie skromna. Biorąc pod uwagę, że Duńczycy odrzucili Maastricht w referendum, Francuzi o mało co nie odrzucili go, a mechanizm kursów walutowych (ERM) ucierpiał w wyniku grabieży na rynkach walutowych (1), jest to dobry moment na podsumowanie.
Główną ideą Traktatu z Maastricht jest to, że kraje Wspólnoty Europejskiej powinny zmierzać w kierunku unii gospodarczo-walutowej, ze wspólną walutą zarządzaną przez niezależny bank centralny. Ale jak ma wyglądać reszta polityki gospodarczej? Ponieważ traktat nie przewiduje innych instytucji, niż bank europejski, sponsorzy traktatu zakładają najwyraźniej, że nic więcej nie jest potrzebne. A takie założenie byłoby poprawne jedynie wtedy, gdyby współczesne gospodarki były samoregulującymi się systemami, którymi nie potrzeba zarządzać.
Doszedłem do wniosku, że takie właśnie podejście — iż gospodarki są samorządnymi organizmami, które nie potrzebują zarządzania — przyświecało sponsorom Traktatu z Maastricht. Odzwierciedla to w nieokrzesany sposób pogląd, od pewnego czasu rozpowszechniony w Europie (ale nie w Ameryce, ani w Japonii), że rządy nie są w stanie zapewnić realizacji — a zatem i nie powinny próbować — żadnego z tradycyjnych postulatów, takich jak rozwój gospodarczy lub pełne zatrudnienie. Zgodnie z tym poglądem, jedyne co warto robić to kontrolować podaż pieniądza i równoważyć budżety. To prawdopodobnie doprowadziło komisję Delors'a, w dużej mierze złożoną z bankierów, do wniosku, że jedyną ponadnarodową instytucją, niezbędną do zarządzania zintegrowaną Europą, jest niezależny bank centralny.
A przecież chodzi o znacznie więcej. Na wstępie należy podkreślić, że przyjęcie wspólnej waluty położy kres suwerenności państw używających jej, a zatem pozbawi je zdolności do podejmowania niezależnych działań w ważnych sytuacjach. Jak przekonywująco dowodził Tim Congdon, prawo do drukowania własnych pieniędzy i do planowania w oparciu o własny bank centralny, jest fundamentem niepodległości narodowej. Jeśli kraj rezygnuje z tego prawa lub traci je, zamienia się w swoistą kolonię, w lokalny organ wykonawczy. Lokalne władze nie posiadają, rzecz jasna, prawa do dewaluowania pieniądza. Równocześnie tracą możliwość finansowania własnych deficytów poprzez dodrukowywanie pieniędzy podczas, kiedy inne metody dofinansowania nie są już od nich zależne jako, że podlegają regulacji centralnej. Nie mogą też zmieniać stóp procentowych. Nie dysponując żadnym z instrumentów polityki makroekonomicznej, ich pole manewru będzie ograniczone - trochę więcej edukacji w jednym miejscu, trochę mniej infrastruktury w drugim. Myślę, że kiedy Jacques Delors nalega na zasadę "wzajemnej pomocy", to tak naprawdę mówi nam jedynie, że zachowamy prawo do podejmowania decyzji w stosunkowo nieistotnych kwestiach. Możliwe, że pozwoli nam zachować krzywe ogórki. Wielka rzecz!
Pozwólcie, że wyrażę inny pogląd. Uważam, że rząd centralny jakiegokolwiek suwerennego państwa powinien móc i dążyć do zapewnienia poprawnego poziomu świadczeń państwowych, do poprawnego i sprawiedliwego opodatkowania, do poprawnej alokacji funduszy. Musi również móc określać, w jakim stopniu rozbieżność pomiędzy wydatkami i przychodami będzie pokrywana przez jego własny bank centralny — w formie pożyczek, i na jakich warunkach. Sposób, w jaki rządy rozstrzygają te (i inne) kwestie odbija się (w interakcji z decyzjami obywateli, korporacji i innych krajów) na stopie procentowej, kursie walutowym, stopie inflacji, stopie wzrostu i stopie bezrobocia. Będzie to miało głęboki wpływ nie tylko na dystrybucję bogactw pomiędzy obywatelami, ale również pomiędzy regionami — wspierając te, które ucierpią w wyniku zmian strukturalnych.
Niemal nic prostego nie można powiedzieć o wykorzystaniu tych instrumentów do promowania dobrobytu narodu i chronienia go przed wstrząsami, którym nieuchronnie zostanie poddany. Twierdzenie, np. że budżety zawsze powinny być zrównoważone, ma ograniczony sens. Zrównoważony budżet, w którym zarówno wydatki, jak i przychody opiewają na 40% PKB, przynosi inne konsekwencje (jest bardziej ekspansywny), niż budżet zrównoważony wokół 10% PKB. Aby wyobrazić sobie złożoność i znaczenie rządowych decyzji makroekonomicznych, wystarczy zapytać, jaka byłaby właściwa polityka podatkowa i walutowa kraju, który zamierza wydobywać duże ilości ropy naftowej w okresie, kiedy jej ceny wzrosły czterokrotnie. Czy byłoby słuszne niczego nie robić? Nie należy również zapominać o tym, że w okresach głębokiego kryzysu może być wręcz wskazane, aby rząd centralny zgrzeszył przeciwko "Duchowi Świętemu wszystkich banków centralnych" i wezwał do "podatku inflacyjnego" - obniżając realną wartość narodowego bogactwa poprzez inflację.
Powtarzam to wszystko nie po to, aby bronić idei suwerenności w kontekście idei integracji europejskiej, lecz po to, żeby zauważyć, że skoro rządy państw mają zrzec się suwerennych funkcji regulacyjnych, to musi je przejąć inny organ, po prostu. Niepojęta luka w programie Maastricht polega na tym, że zawiera projekt i modus operandi niezależnego banku centralnego, a nie zawiera żadnej propozycji rządu federalnego. A przecież niezbędny będzie system instytucji spełniających na poziomie unijnym te funkcje, które wypełniają dzisiaj suwerenne rządy poszczególnych państw.
W zamian za rezygnację państw członkowskich z ich suwerenności, wypadałoby przewidzieć federację, która przejęłaby te obowiązki. Rząd federalny spełniałby funkcje, które pokrótce przedstawiłem powyżej, w stosunku do swoich członków i w stosunku do reszty świata.
Rozważmy dwa ważne przykłady tego, co powinien robić rząd federalny, odpowiedzialny za budżet federacji.
Kraje europejskie przechodzą aktualnie poważną recesję. Nie wiadomo, kiedy nastąpi ożywienie zwłaszcza, że gospodarki USA i Japonii również słabną. Polityczne konsekwencje tego stanu rzeczy są przerażające. Współzależność europejskich gospodarek jest już tak duża, że żaden kraj (poza, teoretycznie, Niemcami) nie jest w stanie rozwijać się samodzielnie. Każdy, który próbowałby to zrobić, w krótkim czasie miałby problem z bilansem płatniczym. Obecna sytuacja prosi się więc o skoordynowaną reflację, ale nie istnieją instytucje, ani porozumienia, które umożliwiłyby to. Jeśli depresja pogłębi się — jeśli np. stopa bezrobocia ustabilizuje się wokół 20-25 % charakterystycznych dla lat trzydziestych — poszczególne kraje prędzej czy później oświadczą, że proces integracyjny jest katastrofą i powrócą do kontroli wymiany oraz do protekcjonizmu - czyli do gospodarki państwa "oblężonego". Byłoby to powtórzeniem okresu międzywojennego.
Gdyby istniała prawdziwa unia gospodarczo-walutowa, w której prawo do niezależnego działania zostało formalnie zniesione, "skoordynowana" reflacja, tak potrzebna dzisiaj, mogłaby być podjęta jedynie przez rząd federalny. Bez takiej instytucji unia uniemożliwia skuteczne działanie rządom państw członkowskich... nie oferując niczego w zamian.
Inną ważną rolą rządu federalnego byłaby pomoc regionom, które znajdują się w trudnej sytuacji z powodów strukturalnych, np. z powodu upadku niektórych gałęzi przemysłu lub z powodu niekorzystnych zmian demograficznych. Obecnie, na poziomie państw, odbywa się to niezauważalnie wręcz, ponieważ świadczenia (ochrona zdrowia, edukacja, emerytury i stawki zasiłków dla bezrobotnych, itd) są wspólne dla wszystkich. W konsekwencji, jeśli jeden z regionów państwa cierpi, system fiskalny automatycznie generuje transfer na jego korzyść. W skrajnym przypadku region, który nie mógłby niczego wyprodukować, nie umrze z głodu, ponieważ będzie w stanie zapewnic emerytury, zasiłki dla bezrobotnych i wynagrodzenie dla urzędników państwowych.
Co stanie się, jeśli cały kraj - odpowiednik "regionu" w skali Europy - ucierpi strukturalnie? Dopóki "region" jest suwerennym państwem, może zdewaluować swój pieniądz. Może też z powodzeniem zapewnić pełne zatrudnienie pod warunkiem, że społeczeństwo zaakceptuje niezbędną obniżkę dochodów. W przypadku unii gospodarczo-walutowej jest to oczywiście zabronione. A przecież ryzyko takiej sytuacji istnieje. Potrzebne byłyby federalne ustalenia, które przewidzą redystrybucję. Jak wyraźnie stwierdzono w Raporcie MacDougalla, opublikowanym w 1977 roku, musi istnieć _quid pro quo_ (coś za coś) w postaci redystrybucji fiskalnej, w zamian za rezygnację z prawa do dewaluacji. Niektórzy autorzy (tacy jak Samuel Brittan i Sir Douglas Haga) sugerowali poważnie, aby Unia gospodarczo-walutowa, zrezygnowała z wymogu zrównoważonego bilansu płatniczego w obecnej formie, dzięki czemu zneutralizowałaby ryzyko "awarii" regionu/państwa (tam, gdzie wystąpiłaby), umożliwiając mu skuteczne konkurowanie na rynkach światowych. Jak słusznie zauważył profesor Martin Feldstein w ważnym artykule w The Economist (13 czerwca 1992), owa sugestia jest niebezpiecznie błędna. Jeśli kraj/region nie ma prawa do dewaluacji, a zarazem nie jest beneficjentem systemu redystrybucji fiskalnej, to nic nie stoi na przeszkodzie, by doszło do procesu kumulacyjnego i do upadku państwa, kończącego się masową emigracją jako jedyną alternatywą dla ubóstwa lub głodu. Rozumiem stanowisko tych, którzy (jak Margaret Thatcher) w obliczu ryzyka utraty suwerenności wolą wystąpić ze Wspólnoty gospodarczo-walutowej. Solidaryzuję się również z tymi, którzy dążą do integracji w formie federalnej, z budżetem federalnym znacznie większym, niż budżet aktualnej wspólnoty. To, co wydaje mi się kompletnie niezrozumiałe, to stanowisko tych, którzy dążą do wspólnoty gospodarczo-walutowej, nie tworząc równocześnie nowych, stosownych instytucji politycznych (poza nowym bankiem centralnym), i którzy reagują przerażeniem na słowa "federalny" lub "federalizm". A taka jest aktualnie postawa rządu i większości osób biorących udział w publicznej dyskusji.
(1) Niepewność po referendach w Danii i Francji była jedną z przyczyn zawirowań na rynkach walutowych we wrześniu 1992 roku i doprowadziła do wydalenia funta angielskiego z mechanizmu kursów walutowych.